אמנת מאסטריכט (1992)

אמנת מאסטריכט נחתמה בשנת 1992 והביאה לעולם את "האיחוד האירופי" (EU). אמנת מאסטריכט מהווה את אחת מנקודות הציון החשובות בתולדות האיחוד האירופי. אמנה זו חתרה להעמקת האינטגרציה האירופית בתחומים רבים. אמנה זו היא הראשונה לאחר נפילת מסך הברזל, וגם לכך הייתה חשיבות עליונה, עקב איחודה של גרמניה והאפשרות לקשרים עם מדינות מזרח אירופה.

מבנה "שלושת העמודים"

אמנת מאסטריכט יצרה את מבנה "שלושת העמודים", אשר מחלק את התכנים ותחומי האחריות הפוליטיים, החברתיים והכלכליים בין האיחוד האירופי לבין מדינות הלאום. מבנה שלושת העמודים היה למעשה בסיסו החדש של האיחוד האירופי על פי אמנת מסטריכט.

העמוד המרכזי מבין השלושה כולל את כל האמנות שנחתמו עד אותה העת: האמנה המכוננת להקמת הקהילה משנת 1951, אמנת הפחם והפלדה (ECSC) משנת 1951, אמנת הקהילה הכלכלית האירופית ה- EEC (1957), והאמנה בנושא האנרגיה הגרעינית ה-EUROATOM (1957). התחומים השייכים לעמוד הראשון בעקבות האמנות הם: איחוד מכסים ומדיניות שוק אחיד, מדיניות חקלאית משותפת, מדיניות סחר משותפת. תיקונים והוראות חדשות שנכנסו לעמוד זה: הגדרת הנתינות באיחוד האירופי, שיתוף ותיאום בתחומי חינוך ותרבות, הקמת רשתות טראנס-אירופיות בתחומי צריכה ושירותים שונים, יצירת מדיניות למען הגנת הצרכן, מדיניות בריאות משותפת, פיתוח תחומי מחקר ואיכות הסביבה משותפים (תחום שהחל להתפתח באותם שנים), מדיניות חברתית משותפת, מדיניות הגירה משותפת (כולל סוגיות כגון מקלט מדיני ויחס לפליטים) וגיבוש מדיניות כלפי גבולות האיחוד- מדיניות ההרחבה.

העמוד השני כלל שיתוף פעולה בין ממשלתי בנושאי מדיניות חוץ וביטחון, כאשר המטרה הייתה להגיע להסכמה ומדיניות משותפת. הנושאים שנכללו בעמוד זה הם: שיתוף פעולה בתחומי החוץ והביטחון, הצגת עמדות וצעדים משותפים, שמירת השלום, זכויות אדם, דמוקרטיה, סיוע למדינות שאינן חברות בתחומים שהוזכרו, מתן מענה לשאלות הנוגעות לביטחון האיחוד האירופי, פירוק מנשק, סוגיות פיננסיות הקשורות לביטחון וסוגיות בטחוניות הקשורות במדינות מרוחקות יותר מאירופה (מסגרת ביטחונית לאירופה).

העמוד השלישי גם הוא בין ממשלתי, אך הוא עוסק בתחומי ביטחון פנים ומשפט שנוגעים פחות לאיחוד האירופי. התחומים בהם עמוד זה עסק הם: שיתוף פעולה בין רשויות משפטיות בנושאי החוק הפלילי והאזרחי, שיתוף פעולה בין  זרועות השיטור, מאבק בגזענות ושנאת זרים, מאבק בסמים ובסחר בנשק, מאבק בפשע מאורגן, מאבק בטרור (נוגע גם בעמוד השני), מניעת פשעים כנגד ילדים וסחר בנשים ובבני אדם בכלל.

שלוש הזרועות יחדיו יצרו גוף פוליטי חדש: האיחוד האירופי!

 

מבנה האמנה

אמנת מאסטריכט נחלקת לשני חלקים, האחד מהווה עיגון ועדכון לאמנות הישנות, השני יצר תחומי שיתוף פעולה, הסכמים ופרוטוקולים חדשים. כלל ההסכמים חייבו התארגנות מחודשת של כלל המערכת הפוליטית והממסדית של האיחוד האירופי.

השינויים בין אמנת רומא לאמנת מאסטריכט נוגעים בעיקר לחיזוק היסודות העל-לאומיים והדמוקרטיזציה בקהיליה, על ידי הרחבת מסגרת המקרים שמועצת שרי הקהיליה פועלת בהם בדרך של הצבעת רוב משוקלל ולא בדרך של הצבעה פה אחד (העמוד המרכזי בעיקר).

מבין ההסכמים והפרוטוקולים הכלולים בחלק השני של האמנה ניתן למנות: חיזוק מנגנון מדיניות החוץ והביטחון המשותפת לכל חברות הקהיליה, שנקבעה בתוך חוק איחוד אירופה (מלבד דנמרק, לה ניתנה האפשרות שלא ליטול חלק במדיניות זו). יצירת אמנה חברתית, קרי, מערכת הגנה סוציאלית אחידה לעובדים בכל רחבי הקהיליה, לרבות קביעת שכר מינימום, איסור אפליית נשים ועוד (לנושא זה הייתה התנגדות חריפה מצד בריטניה).

 

נושא חקיקה נוסף אשר זכה לקיטונות של ביקורת בקרב אזרחי האיחוד היה הוראות בדבר איחוד מוניטארי של מדינות האיחוד האירופי, אשר אמור היה להוביל לביטול המטבעות הלאומיים של המדינות החברות ולאימוצו של מטבע כלל אירופי אחיד– האירו, ותוך כך להכפפת מדיניות קביעת שערי המטבע והריבית בקהיליה למוסד כלל אירופי אשר יירש את מקומם של הבנקים הלאומיים המרכזיים (יצירת בנק אירופי מרכזי).

 

עוד קבעה האמנה כי כל מדינה אשר תהיה מעוניינת להצטרף לאיחוד האירופי, תצטרך לעמוד בדרישות שלושת העמודים, לרבות כל האמנות הקודמות. משאושרה ונכנסה לתוקף, אמנת מאסטריכט יצרה סוף סוף קהילה אירופית חדשה, מאוחדת תחת המבנה החדש. מסגרת זו הורכבה מהמסגרות המוסדיות שנוצרו על ידי הוראת האמנה הנוגעות למדיניות החוץ והביטחון המשותפת והאמנה החברתית אשר פועלות במקביל ובמשותף למוסדות הקהיליה.

אמנת מאסטריכט העלתה גם שאלות קשות. היא הציפה את הקוטביות בין האליטות השלטוניות אשר הובילו לתהליכי אינטגרציה אגרסיביים, ומולם אזרחי המדינות, שבמקרים רבים לא תמכו באמנה, ובמקרים אחרים כלל לא הביעו עניין בפרויקט האינטגרציה האירופית.

 

פרוטוקול עקרון הסובסידיאריות החל את דרכו סביב אמנת מאסטריכט. הדיונים על תוכנו החלו בוועידת המועצה האירופית בברמינגהם, אוקטובר 1992, וההסכם נחתם סופית בוועידת המועצה באדינבורו, בדצמבר אותה שנה. חשיבותו של פרוטוקול זה נובעת מהמשמעות המשפטית שלו בעלת המאפיין הפדרטיבי. הכוונה היא לתת למדינות החברות את סמכות הפעולה, השיפוט והחקיקה בתחומים אשר לא מחייבים פעילות משותפת ויכולים להתבצע על ידי המדינה החברה. בנוסף, עיקרון זה הועלה כחלק מהפתרון לעוינות המופגנת של אזרחי אירופה להליך האינטגרציה המואצת. יש כאן למעשה אינטגרציה במסווה של עצמאות משפטית לכל מדינה. בכל מקרה, האיחוד האירופי ממשיך להיות מתווה הדרך בתחומי החקיקה של המדינות החברות, והערכים אשר מובילים אותו אמורים היו להיות לנגד עיניהם של השופטים והמחוקקים במדינות עצמן.

 

התחומים הבוערים אשר היו לנגד האיחוד האירופי באותם שנים היו תחומים חברתיים דוגמת זכויות האדם, זכויות הצרכן, זכויות העובד וכדומה. בפרוטוקול צוין כי יש להתייחס לעיקרון הסובסידיאריות כדינאמי, וככזה שמשתנה בהתאם לתנאים בשטח- כל מקרה לגופו, כל מערכת לאומית ויכולותיה. נוצר דו שיח מתמיד בין המערכת הלאומית הפנימית לזו של האיחוד, כאשר מוסדות האיחוד האירופי הם שנותנים את הטון. מוסדות האיחוד האירופי יכנסו לפעולה אם וכאשר יראו כי המדינה החברה לא מתמודדת עם המקרה הנתון. המועצה קבעה באמנה שלוש שאלות שצריכות להישאל כמבחן במקרה כזה: האם לפעולה יש השלכה רב לאומית, שהמדינה החברה לא יכולה לקחת בעצמה? האם פעולה או חוסר פעולה של המדינה החברה עומדת בסתירה עם ערכי האיחוד האירופי ואמנותיו? האם פעולה מצד הקהילה האירופית היא בעלת יתרונות ברורים?