סקירה כללית בנושא חוץ וביטחון

לאורך 60 שנים חלו תמורות ושינויים דרמטיים בתחום החוץ והביטחון אשר התבטאו בעיקר בהתחזקות במעמדו וחשיבותו במדרג סולם העדיפויות של האיחוד האירופי. באופן היסטורי, האיחוד האירופי לדורותיו פעל לטובת גיבוש מדיניות ביטחון אחידה ומשותפת לכלל המדינות החברות בו כחלק ממדיניות החוץ שלו. בשנות ה-50 של המאה ה-20 חל ניסיון לגיבוש תכנית ביטחון באמצעות כינון אמנה ביטחונית משותפת אשר נדחתה בחלק מן הפרלמנטים של המדינות החברות. האיחוד האירופי התקשה לייצר הסכמה בנוגע למדיניות חוץ וביטחון משותפת וכראייה לכך ניתן להיווכח למיקומה המשני ב"מבנה שלושת העמודים" (מבנה המהווה את שלושה היסודות המכוננים של האיחוד האירופי טרם אמנת ליסבון). בין המהלכים המסמנים את השינויים במעמד מדיניות החוץ והביטחון באיחוד האירופי נמנה המהלך שהחל עם כניסתה לתוקף של אמנת ליסבון שבו נהפכה הנציבה לענייני חוץ גם לנציבה לענייני ביטחון. נוסף על כך, כלל האמנות ו"מבנה שלושת העמודים" אוחדו לכדי בסיס אחיד שתרם ליצירת מסגרת בעלת נטיות פדרטיביות- ניתן להיווכח לכך בפרק השני של החלק הראשון בהצהרת ליסבון, לפיו נכתב כי על האיחוד האירופי ומוסדותיו לחתור ליצירת מדיניות חוץ וביטחון משותפת, ועל מנת שניתן יהיה לגשר על הגרעון הדמוקרטי בתחום, על הנציב לענייני חוץ ובטחון לדווח לפרלמנט על פעילויות ותוכניות ולעיתים אף לאפשר עריכת הצבעה בדומה למאפייני היחסים בין הרשות המחוקקת למבצעת במדינת הלאום. אמנות מסטריכט (1992), אמסטרדם (1997) וניס (2001) האיצו את גיבוש מדיניות החוץ והביטחון באמצעות יצירת שני הסכמים: מדיניות החוץ והביטחון המשותפת (CFSP: Common Foreign and Security Policy) שעיקרה בתחום הביטחון והדיפלומטיה הביטחונית של האיחוד האירופי. ומדיניות הביטחון וההגנה האירופית (ESDP: European Security and Defense Policy) שעוסקת במדיניות הגנתית צבאית ובניהול משברים אזרחיים.

 

ההתקדמות המשמעותית ביותר במדיניות החוץ והביטחון האירופית הייתה בגיבוש מדיניות החוץ והביטחון המשותפת (CFSP) אשר סימנה מחויבות גדולה יותר ביצירת מסגרת משותפת בנושא. הודות למדיניות זו ניתן ליזום פעולות משותפות, והצבעות בנושאי חוץ וביטחון נערכות באמצעות השימוש ברוב משוקלל לעומת השימוש המגביל בהצבעות וטו שרווח לפני כן. אף על פי שבמרבית נושאי מדיניות החוץ והביטחון לכל מדינה יש את הזכות להטיל וטו גם כיום, מדיניות זו הובילה לחיזוק האחדות של מדינות אירופה באשר לעמדותיהן בסוגיות בין-לאומיות חשובות באמצעות שלושה כלים ארגוניים של האיחוד האירופי:

1. Common Strategies: אסטרטגיות משותפות המתפתחות סביב אינטרסים משותפים של מדינות באזור מסוים, למשל במזרח התיכון. האסטרטגיה הראשונה של האיחוד האירופי הייתה ב-1998 כלפי רוסיה ואוקראינה.

2. Joint Actions: שיתוף פעולה של מדינות בנושאים פרטיקולריים או בסוגיות מסוימות: שליחת כוחות משקיפים לאפגניסטן וכדומה.

3. Common Positions: עמדות משותפות שהמדינות החברות מסכימות לקבל על עצמן באשר לנושא מסוים- למשל ההצהרה האירופית בנוגע למזרח ירושלים או לגבי תהליך השלום במזרח התיכון בכלל.

מדיניות הביטחון וההגנה האירופית (ESDP: European Security and Defense Policy) הינה חלק אינטגראלי ממדיניות החוץ והביטחון המשותפת (CFSP: Common Foreign and Security Policy), והיא מהווה את ההצהרה הראשונה שכונן האיחוד האירופי לטובת מדיניות ביטחון משותפת. ברית נאט"ו הוא ארגון בינלאומי לשיתוף פעולה ביטחוני שהוקם בשנת 1949 על ידי ארצות הברית, קנדה ומדינות מערב אירופה. על אף שמדינות אירופה מהוות את מרבית החברות בארגון, לא כל המדינות החברות באיחוד האירופי חברות בברית נאט"ו. לאור זאת, ולנוכח העובדה שארגון נאט"ו נשלט בעיקרו על ידי ארצות הברית, למדינות אירופה כוחות צבאיים נפרדים.

Western European Union: ארגון שהוקם בשנת 1954 על ידי אירופה המערבית במטרה לאחד את מערב אירופה כנגד ברית המועצות והגוש הסובייטי המזרחי במזרח אירופה. במרוצת השנים הארגון התאחד עם האיחוד האירופי ובשנת 1992, לאחר התדיינות של שרי הביטחון האירופיים בפטרסבורג, הוחלט על צמצום הפעילויות הצבאיות של הארגון ל"משימות פיטרסברג" הכוללות סיוע הומניטארי, כוחות שמירת שלום, הצלה ומבצעים אחרים לצורך השכנת שלום.

Franco-German Brigade: הבריגדה הצרפתית-גרמנית היא חטיבה צבאית מיוחדת של המטה הצבאי הבין- ממשלתי של האיחוד האירופי- יורו-קורפוס (EuroCorps). היורו-קורפוס מורכב מחיילים בריטיים וצרפתיים והוא רשאי לפעול בשעה שברית נאט"ו נמנעת מפעולה. הבריגדה הצרפתית-גרמנית נוסדה ב-1989 והיא כוללת את איחוד הכוחות הצבאיים של צרפת וגרמניה לכדי יחידות לוחמות, גדודי סיור, גדודי חי"ר, גדודי תותחנים, יחידות לוגיסטיות ומפקדות מעורבות מטעם שתי המדינות. 

בשנת 2003 התגבשה האסטרטגיה הביטחונית אירופית: European Security Strategy המהווה את המסמך שבו האיחוד האירופי מבהיר את אסטרטגיית הביטחון שלו בזירה הבינלאומית. בהתאם לכך, המסמך מצהיר כי האיחוד הוא שחקן גלובלי אשר מקבל על עצמו אחריות בזירה הבינלאומית והאסטרטגיה שהתגבשה מונה את התייחסותו לאיומים ביטחוניים שניצבים בפני אירופה כטרור, נשק להשמדה המונית, סכסוכים אזוריים, מדינות כושלות ופשע מאורגן.

עם זאת יש לציין כי גם כיום האיחוד האירופי מתקשה למקד את מדיניות החוץ והביטחון ולייצר עמדות אחידות בקרב המדינות החברות בנוגע לסוגיות ביטחוניות שונות. סיבה לכך היא הפערים בין המדינות החברות באשר לאינטרסים הלאומיים השונים וכן דרישותיהן השונות מהאיחוד האירופי בזירה הבין-לאומית. בין המדינות החברות קיים שוני רב המבוסס על תרבות, היסטוריה, שפה ועוד. לצרפת ובריטניה עניין רב בסוגיות הנוגעות למושבותיהן ההיסטוריות, גרמניה מנהלת יחסים הדוקים ומערכת יחסים ייחודית עם מדינת ישראל, ומדינות מזרח אירופה עוסקות ב"אחיותיהן" שאינן חברות באיחוד האירופי. במסגרת זו, תיאום וכינון מדיניות חוץ משותפת הופכת למשימה מאתגרת עבור האיחוד האירופי ולכן כל הצלחה מדינית נחשבת להישג חסר תקדים. 

 

סקירה אישית בנושא חוץ וביטחון: ד"ר שרון פרדו, ראש החטיבה לחקר פוליטיקה וחברה אירופית, אוניברסיטת בן–גוריון בנגב